L’UFFICIO DI STATISTICA DEL COMUNE DI VENEZIA
1. Principali
caratteristiche del caso
Il primo annuario statistico pubblicato dal comune di Venezia (secondo le informazioni note al dirigente dell’ufficio) risale al 1939. Nonostante tale tradizione storica, dalla presente analisi emerge un elemento qualitativo incontrovertibile: l’ufficio di statistica in questione ha una vocazione prettamente indirizzata agli adempimenti del PSN. Infatti, pur disponendo di un livello di professionalità soddisfacente, il Servizio statistica e Ricerca di Venezia risulta relativamente avulso dal resto dell’amministrazione comunale. Volendo motivare tale osservazione è utile evidenziare alcuni elementi caratterizzanti, che concernono l’articolazione organizzativa e i meccanismi di programmazione e controllo, il grado di sviluppo dell’attività, le risorse umane, strutturali e finanziarie ivi impiegate, i flussi relazionali esistenti.
A livello generale, risulta un’impostazione formale adeguata, pur con alcune criticità, ma il livello di coinvolgimento dell’ufficio nella vita amministrativa del comune denota dei limiti di fondo. Ciò non significa, è bene ribadirlo, che l’amministrazione non colga l’importanza di tale funzione; però, soprattutto in relazione a progetti complessi, non ricorre direttamente all’ufficio. Basti pensare, a titolo di esempio, che una recente indagine sulla soddisfazione degli utenti è stata affidata a una società esterna senza interessare l’ufficio di statistica, mentre anche le elaborazioni connesse ai risultati elettorali sono state effettuate da un’altra struttura (in particolare, una società mista partecipata dal comune, la Venis spa[1]). L’organigramma attuale è frutto di recenti modifiche[2] che hanno portato il Servizio nell’ambito della Direzione programmazione e controllo, a sua volta collocato in posizione di staff rispetto alla Direzione generale.
Nella figura che segue è rappresentata l’articolazione interna, che individua quattro aree o meglio le Unità Organizzative Complesse.
La collocazione organizzativa nell’ambito della macrostruttura risulta favorevole, nel senso che garantisce una certa autonomia organizzativa e finanziaria, essendo l’ufficio un centro di costo. I meccanismi di programmazione e controllo adottati definiscono gli obiettivi specifici, indicando i budget assegnati, gli obiettivi quantitativi e gli indicatori di controllo riferiti all’ufficio.
Figura 1. Organigramma del Comune di
Venezia
Figura 2. Organigramma dell’ufficio di statistica
Ma se tale contesto di riferimento appare sicuramente evoluto sul piano metodologico, la preponderanza delle produzioni di carattere istituzionale e l’incidenza delle attività cosiddette aggiuntive confermano che la missione dell’ufficio non è ancora andata significativamente oltre gli adempimenti per conto dell’ISTAT.
In particolare, obiettivi definibili di sviluppo sono enunciati e previsti, ma, secondo il dirigente del Servizio, non con uno sforzo adeguato al conseguimento dei medesimi, nei termini delle risorse umane e dell’impegno finanziario. Bisogna dire, comunque, che la riorganizzazione è relativamente recente, come anche l’istituzione della Direzione da cui dipende il Servizio: è auspicato, quindi, che la collocazione organizzativa nell’ambito di un centro decisionale, quale è la Direzione centrale Programmazione e Controllo, possa favorire un maggiore grado d’integrazione dell’ufficio entro la struttura, che ancora non appare ancora sufficientemente sviluppato.
Con riferimento al personale, di 23 unità dirigente incluso, va detto che solo il 60% delle risorse è dedicato alla funzione statistica. Tale fattore è un elemento caratterizzante, soprattutto se si considera che il peso relativo delle attività definibili aggiuntive, quale l’ecografico e toponomastica e una biblioteca di carattere generale, come risulta dalla tabella 2, è del 40% sul totale.
Rispetto ai titoli di studio (escludendo l’ecografico/toponomastica, in sintonia con la scheda inviata recentemente al SISTAN), su 16 unità risultano 5 laureati (dei quali uno in statistica, cioè il dirigente), 7 unità con diploma di secondo grado e quattro con altri titoli di studio.
Tabella 1.Personale dell’ufficio di statistica
|
Posizione
giuridica |
Titolo
di studio |
Unità |
Area
professionale |
|
Dirigenti |
Diploma di laurea in statistica |
1 |
Dirigente
statistico |
|
Dipendenti area D |
Diploma
di laurea (3) Diploma
di maturità (4) |
7* |
Istruttore
direttivo amministrativo Istruttore amministrativo Istruttore
tecnico |
|
Dipendenti area C |
Diploma
di laurea (1) Diploma
di scuola media superiore (3) Diploma
di scuola inferiore e altri titoli di studio (9) |
13* |
Istruttore
amministrativo |
|
Dipendenti area B |
Diploma
di scuole media inferiore o altro titolo di studio (2) |
2* |
Collaboratore
amministrativo Collaboratore
tecnico |
|
Dipendenti area A |
- |
- |
- |
|
Personale
a contratto |
- |
- |
- |
*Comprendono il personale che svolge attività non
statistica (Ordinamento ecografico e toponomastica): 2 inquadrati in categoria
D, 2 in categoria C ed 1 in categoria B.
L’unico laureato in statistica è il dirigente (54 anni), entrato nell’amministrazione nel ’78 in occasione di un’apposita selezione, che da sempre lavora nell’ufficio di statistica.
Il Responsabile del Servizio ha un diploma di geometra; assunto nel ’78, dal settore urbanistica è approdato al CED nell’84 come programmatore, per restarvi fino a quando tale funzione è stata esternalizzata alla Venis; nell’ufficio di statistica dal ’97 si occupa di questioni tecnico-informatiche e del coordinamento con l’ecografico/toponomastica, partecipando, inoltre, alla stesura della pubblicazioni.
Il responsabile del SISTAN, laureato, ha iniziato a lavorare nell’amministrazione nel ’71 ed è sempre stato presente nell’ufficio di statistica; la formazione è stata integrata con percorsi personali. La responsabile del servizio neo-istituito – Coordinamento osservatori - lavora nel Comune dall’83 e da circa 10 anni è inserita nell’ufficio di statistica, avendo iniziato come rilevatore prezzi. Ha un diploma di ragioneria, integrato con autoformazione e con la partecipazione a corsi organizzati dall’amministrazione (informatica). Infine, il responsabile dell’Unità rilevazioni statistiche è laureato in matematica, mentre quello dell’ecografico/toponomastica è un geometra. L’età media dell’ufficio è di circa 45 anni. A differenza di altre amministrazioni, anche di dimensioni minori, ancora non è stato istituito il profilo professionale di statistico per il personale non dirigente (tutti i rilevatori sono di categoria C).
Rispetto alla dotazione informatica, il responsabile che cura l’amministrazione della rete evidenzia una sostanziale adeguatezza al carico di lavoro esistente, sia in termini quantitativi che qualitativi. Invece, rispetto ai sistemi informativi esistenti[3] segnala la necessità di un maggiore coordinamento dei medesimi.
Nel concreto, estrapolando il peso delle attività aggiuntive e complementari, l’espletamento della funzione statistica si concentra nelle attività che ruotano intorno all’Unita organizzativa SISTAN, che ovviamente effettua le indagini campionarie e censuarie e i censimenti, assorbendo oltre l’80% del carico di lavoro.
Tabella 2. Ripartizione percentuale delle attività
|
Tipologia di attività |
% di tempo impegnato |
|
Adempimenti relativi ai lavori
del PSN |
45% |
|
Statistiche non PSN
relative al territorio |
10% |
|
Consulenza statistica
per altri settori/uffici |
5% |
|
Attività aggiuntive o
complementari (biblioteca – ecografico
e toponomastica) |
40% |
|
Totali |
100% |
Inoltre, l’ufficio cura la pubblicazione dell’Annuario statistico[4], che contiene un modello di previsione della popolazione, e di un Bollettino trimestrale[5], che presenta anche lo scadenziario relativo ai vari appuntamenti con le indagini ISTAT. Le fonti informative utilizzate per le pubblicazioni, secondo quanto evidenziato dal dirigente del Servizio, derivano da flussi informativi non esclusivamente correlati agli adempimenti PSN (in particolare, nella fornitura dei dati funzionali all’Annuario intervengono la Regione Veneto, l’Asl, l’Ufficio commercio del comune e l’Azienda di Promozione Turistica di Venezia).
Rispetto alle prospettive di sviluppo delle attività, buone potenzialità si intravedono dalla recente istituzione del servizio coordinamento osservatori, che ha l’ambizione di divenire un punto di riferimento dell’amministrazione, per quanto riguarda il soddisfacimento dei bisogni informativi che richiedono dati statistici standardizzati. Anche l’unità che si occupa degli studi cartografici denota obiettivi di rilievo, dovendo riqualificare le basi informative territoriali e svolgere un’opera di coordinamento. Ma al primo ufficio sono assegnate due persone (si prevede, comunque, il ricorso a stagisti) e al secondo una sola: di conseguenza, il dirigente segnala la difficoltà di sviluppare tali ambiti con il giusto peso che meriterebbero. Si consideri, inoltre, che allo sviluppo dell’ufficio coordinamento osservatori sono riposte le speranze di attivare una maggiore collaborazione con gli altri uffici dell’amministrazione. Un’altra iniziativa da evidenziare sono le Statistiche interattive, che dovranno consentire un’interrogazione dinamica e personalizzata delle informazioni statistiche e quindi una maggiore interrelazione con soggetti esterni.
In sintesi, risulta che il livello attuale dell’attività denota soprattutto uno sviluppo sul piano quantitativo, anche se nel contempo esiste l’obiettivo di dedicare delle unità di personale ad attività non di adempimento PSN.
Con riferimento all’orientamento al servizio, risultano dei canali strutturati di diffusione dell’informazione statistica (quali l’Annuario, il Bollettino, le varie informazioni disponibili sul sito del comune, che concernono dati demografici, sui prezzi, incluso l’anticipazione, sul turismo). Emerge anche una certa propensione a innovare l’offerta (si veda il progetto relativo alle statistiche interattive), ma, come del resto accade in altri uffici, la programmazione delle attività non è ancora basata sui bisogni dell’utenza, mancando un processo di feedback a riguardo.
Con tali premesse, si ribadisce una della maggiori problematiche che riguardano il Servizio: escludendo le richieste di informazioni elementari, non vi è mai stato un reale coinvolgimento in progetti complessi. Infatti, come risulta dalla tabella di pag. 4 appare limitata la consulenza fornita agli altri settori. Ciò è vero soprattutto da un punto di vista qualitativo: il dirigente cita, approssimativamente, circa 30 richieste mensili, che però riguardano generalmente dati elementari (demografia, prezzi, meccanismi di rivalutazione).
Inoltre, il dirigente segnala che le risorse umane attualmente impiegate sono insufficienti per conseguire contemporaneamente sia obiettivi di mantenimento che di sviluppo, nonostante quelle esistenti denotino buoni requisiti: ne è prova la pubblicazione nell’Annuario del modello di previsione della popolazione. In sostanza, la capacità di cogliere la domanda potenziale esistente, sia verso gli altri uffici dell’amministrazione che effettuano statistiche in proprio ovvero le esternalizzano, sia verso soggetti esterni, pubblici e privati, deve necessariamente passare per un rafforzamento della dotazione organica e per una rivisitazione dell’articolazione organizzativa (a riguardo esiste un’ipotesi in discussione).
Le relazioni instaurate, riepilogate nella tabella che segue, risentono del contesto appena descritto. Si ripartiscono equamente tra l’interno dell’ente, con una prevalenza dei rapporti tra il personale del Servizio, e l’esterno dell’ente, soprattutto verso l’ISTAT. I rapporti con le altre Direzioni sono sporadici e funzionali agli adempimenti SISTAN e alle pubblicazioni.
Come già detto, nei confronti degli altri settori dell’amministrazione non si può parlare di consulenza vera e propria: più che altro, il Servizio è interrogato per dati elementari, concernenti demografia e prezzi. Con il vertice politico le relazioni sono inesistenti.
Tabella 3.Ripartizione percentuale delle relazioni interne ed
esterne all’Amministrazione
|
Tipologia di
relazioni |
Peso % |
Soggetti
coinvolti |
|
Relazioni interne |
50% |
- Collaboratori ufficio di statistica
(prevalenti) - Direzioni centrali: -
Programmazione e controllo -
Sviluppo organizzativo, sistemi informativi, logistica -
Decentramento e municipalità (servizi demografici) -
Affari Generali, gare e contratti -
Ambiente e sicurezza territorio (Centro
previsioni maree). - Vertice politico (contatti con
l’Ass. commercio in relazione ai dati dell’annuario) |
|
Relazioni esterne |
50% |
-
ISTAT (prevalenti) -
Regione Veneto – Dip.prevenzione -
ASL 12 di Venezia -
Azienda Promozione Turistica Venezia -
Venis Spa * -
Studenti universitari -
COSES (Consorzio sviluppo economico e sociale) -
Prefettura Rapporti occasionali e richieste saltuarie:
-
Provincia Venezia -
Comuni -
Istituti di credito -
Esercizi commerciali/servizi |
*
Società partecipata dal comune.
Il livello d’integrazione verso istituzioni locali denota dei flussi informativi instaurati con la Regione (Dipartimento prevenzione), l’Asl e l’Azienda del turismo locali; però, si tratta di scambi abbastanza routinari e legati soprattutto ai dati relativi alle pubblicazioni. Per quanto riguarda la comunità professionale, i rapporti si limitano essenzialmente alle relazioni con le amministrazioni del SISTAN.
Con riferimento a soggetti
privati, risulta che le maggiori richieste provengono dagli studenti e, in tono
minore, da altri soggetti, quali imprese e istituti di credito. In ogni caso,
l’oggetto concerne essenzialmente dati elementari su demografia e prezzi (ad
esempio, informazioni funzionali agli insediamenti commerciali).
Nella tabella seguente si offre, infine, un quadro riepilogativo degli utenti in senso lato e della domanda attuale e potenziale (si consideri che circa il 70% della domanda attuale proviene equamente dalla collettività locale e dalle istituzioni pubbliche).
Tabella 4. Domanda effettiva e potenziale dell’ufficio di
statistica
|
Tipologia di
utenza |
Soggetti |
Oggetto
effettivo della domanda |
Oggetto
potenziale della domanda |
|
Collettività locale
soggetti privati |
Studenti universitari, Istituti di credito, Esercizi commerciali (es.:ricevitorie lotto, farmacie,cinema.) |
Prevalenza: dati demografici dati sui prezzi dati censuari cartografia |
Rilascio
attestazioni e fornitura dati su vari supporti |
|
Istituzioni
pubbliche a livello locale |
Regione Veneto Azienda Promozione Turistica Venezia ASL CCIAA Coses (Consorzio di sviluppo economico sociale) |
Prevalenza: dati demografici dati sui prezzi dati censuari cartografia |
Fornitura dati
su vari supporti |
|
Vertice politico
dell’amministrazione |
Sindaco e Assessori |
Ass. commercio (per dati su
esercizi commerciali) |
- Report periodici e/o settoriali - Utilizzo in relazione alle direzioni di progetto |
|
Altri settori
dell’amministrazione |
Direzioni in genere |
Prevalentemente dati demografici – prezzi – rivalutazioni Dati censuari, cartografia – dati previsionali |
- Politiche sociali - Politiche abitative - Indagini qualità e soddisfazione utenti sui servizi erogati |
2. Analisi di scostamento dalle direttive
2.1 Unicità
dell'ufficio di statistica nell'ambito dell’Amministrazione di appartenenza.
L’ufficio ha una sua unicità organizzativa e dipende dalla D.C. programmazione
e controllo. Però, in conseguenza delle problematiche segnalate dal dirigente
riguardanti l’integrazione con l’amministrazione, non può assolutamente dirsi
che la funzione statistica sia svolta unicamente dall’ufficio in questione[6].
2.2 Se,
e in che misura, l'ufficio di statistica del Comune contribuisce alla
promozione e allo sviluppo informatico a fini statistici degli archivi
gestionali e delle raccolte di dati amministrativi dell'ente di appartenenza,
nonché all'attuazione e gestione dell'interconnessione e del collegamento dei
sistemi informativi statistici dell'Amministrazione di appartenenza sia
all'interno della stessa sia con il Sistema statistico nazionale (art. 2, primo
comma, della direttiva del Comstat n. 1/1991 e art. 6 del d.lgs. n. 322/1989).
L’ufficio utilizza gli archivi anagrafici per finalità statistica, ma
non partecipa alle attività di progettazione e organizzazione degli stessi; più che altro, i dati sono
adattati all’utilizzo statistico. Infatti, secondo il dirigente, l’archivio
gestionale dell’anagrafe è un prodotto “preconfezionato” e senza una specifica
funzionalità statistica.
2.3 Se,
e in che misura, l'ufficio di statistica esprime il proprio parere tecnico nei
casi previsti dall'art. 3, terzo comma, della direttiva del Comstat n. 2/1991.
Mai rilasciato il parere in questione.
2.4 Qual
è il grado di partecipazione del rappresentante dell'ufficio di statistica
all'attività del Gruppo di lavoro presso la Prefettura (punto 2 della direttiva
del Comstat n. 5/1991).
Il dirigente non ha mai partecipato a tali incontri.
2.5 Quali sono i contenuti e gli aspetti critici
nell'interscambio dei dati con gli enti titolari di rilevazioni comprese nel programma statistico nazionale
e con gli altri soggetti (artt. 2 e 3 della direttiva del Comstat n. 3/1991).
Occorre distinguere il caso in cui l'ufficio di statistica si limita a
trasmettere i dati da quello in cui detto ufficio fornisce un reale valore
aggiunto effettuando, ad esempio, delle elaborazioni specifiche dei medesimi.
Non si individuano
particolari aspetti critici nell'interscambio dei dati con gli enti titolari di
rilevazioni comprese nel PSN; il
Servizio trasmette unicamente i dati e non fornisce valore aggiunto nei termini
di ulteriori elaborazioni.
2.6 Effettivo grado di autonomia organizzativa e
funzionale dell'ufficio di statistica (circolare n.1/SISTAN del 1994).
L’ufficio gode di autonomia organizzativa e funzionale, ovviamente entro i limiti stabiliti in sede di PEG, che individuano i valori obiettivo e i budget assegnati[7] al centro di costo in questione, come descritto nel par. 1.4.
2.7 Pur essendo prescritto espressamente solo
per le Amministrazioni dello Stato, si chiede di conoscere se e che relazioni
intercorrono tra l'ufficio di statistica del Comune e le strutture preposte al
controllo interno (art. 1, terzo comma, del d.lgs. n. 286/1999).
Non vi sono relazioni tra l'ufficio di statistica del Comune e il Nucleo di valutazione ex d.lgs n. 286/99; a riguardo, va segnalato che la riorganizzazione è ancora nella fase di rodaggio.
2.3
Se e che tipo di relazioni
intercorrono tra l'ufficio di statistica e gli uffici comunali di studio e/o
programmazione.
Il Servizio è collocato nella D.C. programmazione e controllo, che a sua volta interloquisce direttamente con il citato Nucleo di valutazione. Nella medesima Direzione è presente un Osservatorio per i lavori pubblici e gli interventi di salvaguardia: secondo quanto affermato dal dirigente dell’ufficio di statistica, tale osservatorio ha dei canali diretti con l’ISTAT e non risultano in essere rapporti rilevanti. Da segnalare l’istituzione del servizio coordinamento osservatori, che ha avviato dei contatti con alcune strutture esistenti nel comune[8].
2.4
Se e che tipo di relazioni
intercorrono tra l'ufficio di statistica e gli organi politici ed
amministrativi di vertice dell'amministrazione di appartenenza (in particolare
sindaco, segretario generale, singoli assessorati etc.).
Le relazioni con gli organi politici sono inesistenti. Su tale aspetto va precisato che il referente diretto sarebbe il sindaco. Si comprende il motivo, quindi, della difficoltà ad avere rapporti diretti. Forse, con una delega data ad eventuali assessori vi sarebbero maggiori possibilità di coinvolgimento.
3. Punti
di forza e aspetti critici
Punti di forza
· La competenza tecnica del dirigente e di alcuni funzionari; nel complesso, emerge una buona efficienza per quanto riguarda l’effettuazione degli adempimenti connessi al PSN, sia con riferimento agli aspetti tecnici – sperimentazione in corso dei palmari e diffuso ricorso alla trasmissione telematica – sia rispetto alla flessibilità nel reperimento delle risorse esterne[9], in particolare i rilevatori, grazie all’esistenza di un apposito albo;
· L’individuazione di obiettivi di sviluppo potenzialmente capaci di porre la funzione statistica al servizio dell’amministrazione, come l’iniziativa di coordinare gli osservatori del comune, per la quale è stato istituito un apposito ufficio, e la predisposizione delle Statistiche interattive.
· La collocazione organizzativa alle dipendenze di una Direzione Centrale che potenzialmente potrebbe consentire al Servizio una partecipazione alle attività di programmazione generale e al controllo di qualità (essendo questi, fra l’atro, alcuni degli obiettivi della Direzione in questione).
Aspetti critici
· L’insufficienza delle risorse umane indirizzate al conseguimento degli obiettivi di sviluppo, in particolare per quanto riguarda la costituzione del servizio coordinamento osservatori. Questa è una conseguenza indiretta del peso che rivestono le attività aggiuntive entro il Servizio; infatti, come conferma il dirigente, l’unità toponomastica ed ecografico assorbe circa il 40% del tempo impiegato nelle attività complessive.
· Il mancato coinvolgimento dell’ufficio in progetti complessi, sul piano dell’apporto metodologico dotato di valore aggiunto. Infatti, le maggiori richieste concernono dati semplici e non risultano, di conseguenza, massimizzate le risorse di cui dispone il Servizio.
· Il diffuso senso di estraneità rispetto all’amministrazione, come conseguenza della scarsa partecipazione ai processi erogativi di servizi comunali. Da considerare che, anche da un punto di vista logistico, l’ufficio è localizzato in una sede distaccata. Nella situazione ante riorganizzazione, invece, quando l’ufficio era inserito entro i Rapporti con i cittadini e servizi di comunicazione, vi erano maggiori possibilità di interazione;
· L’opportunità di una rimodulazione dell’organizzazione interna - per la quale si stanno valutando le ipotesi di modifica già evidenziate - unitamente alla mancata istituzione del profilo di statistico. In particolare, il dirigente del Servizio propone un’unificazione degli uffici di Venezia e Mestre[10] e un’articolazione dell’ufficio su due livelli di responsabili di servizio: servizio statistica e servizio ricerca (attualmente, invece, esiste un’unica unità con funzioni di responsabile del Servizio[11]). In tal modo, si potrebbe ovviare ad alcune problematiche concernenti la sovrapposizione dei ruoli e la motivazione del personale. Nel contempo, risulterebbe utile anche un’apposita struttura amministrativa, con funzioni di segreteria e gestione del personale.